黨的xx屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),提出建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標。這是中國共產黨歷史上第一次提出“法治體系”的概念,標志著中國特色社會主義法律體系形成后,科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法這一具有內在聯系、互相影響、彼此制約的法治體系正在形成。傳統意義上以法律體系為載體的靜態法治正在向以法治體系為載體的動態法治轉變,寫在紙上的法律正在向生活中的法律轉變,法律上抽象的權利正在向具體的訴權轉變,司法的功能和價值再次被關注,司法改革正面臨承前啟后、繼往開來的重大歷史機遇。

  應當看到,當前中國的司法改革具有良好的先決條件。黨中央高度重視法治建設,依法治國已經成為堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保證,中國特色社會主義法律體系已經形成,法治政府建設穩步推進,全社會法治觀念明顯增強,司法體制機制不斷完善,司法改革的內在動力和外部環境正處于歷史上最好的時期。同時,我們也必須清醒地認識到,與黨和國家事業發展要求相比,與人民群眾期待相比,與推進國家治理體系和治理能力現代化相比,司法體制和工作機制還存在許多不相適應的地方。司法權的中央事權屬性和判斷權屬性未能得到充分體現,司法權運行的內部監督制約機制尚未完全形成,外部環境有待優化,保障機制尚不健全,司法不規范、不嚴格、不透明、不文明現象仍然存在,司法不公和貪腐問題的懲治預防機制尚不完善。這些問題,直接制約和妨礙黨和國家事業發展,損害社會公平正義,損害人民群眾合法權益,必須從體制機制上予以解決。黨的xx屆四中全會圍繞完善司法管理體制、司法權力運行機制、司法監督制約機制、司法保障機制等事關人民司法事業長遠發展的重大問題,作出了一系列重大決定,可以簡要梳理為以下八個方面。

  一、體制性問題:凸顯司法權的中央事權屬性

  司法體制是司法權運行的制度基礎。我國現行的司法體制是中國特色社會主義制度的有機組成部分,體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一,與我國現行的國體和政體是基本相適應的。同時我們也要承認,現行的司法體制形成于計劃經濟時期,法院的人財物由相對應行政區劃的人事、財政部門來管理和保障,導致司法權的中央事權屬性與管理保障上的地方性產生沖突,這與建立統一有序、平等競爭的市場經濟秩序不相適應。黨的xx屆三中全會決定推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理,走出了司法體制改革的關鍵一步。黨的xx屆四中全會在此基礎上,進一步細化了司法體制改革的具體舉措。

  一是最高人民法院設立巡回法庭,審理跨行政區域重大行政和民商事案件。黨的xx屆三中全會決定實行省以下地方法院、檢察院人財物統一管理之后,人們對跨省之間的民商事案件和省級范圍內影響較大的行政案件能否得到公正審理存有疑慮,有的建議由第三方管轄,也有人建議提級管轄。黨的xx屆四中全會決定設立最高人民法院巡回法庭,是對黨的xx屆三中全會決定地方法院人財物實行省級統管的進一步深化。最高人民法院設立巡回法庭,有利于確保法律統一適用,維護國家法制統一;有利于審判機關重心下移,就地解決糾紛,方便群眾訴訟。巡回法庭是最高人民法院的派出機構和組成部分,不是一個獨立的審級,也不是獨立的法院,在工作方式上也不能簡單等同于傳統意義上的巡回審判。

  二是探索設立跨行政區劃的人民法院,辦理跨地區案件。我國現有地方各級法院共計3573個,絕大多數法院設置與行政區劃相對應。這樣的司法體制便于明確管轄、便利訴訟,也容易得到當地黨政部門的大力支持。但另一方面,由于人財物受制于地方,司法權的運行易受地方因素影響和干擾。通過設立跨行政區劃的法院,集中審理跨區域的民商事案件、行政案件、環境資源案件等,可以彌補省級統管未能完全解決的一些問題,從體制上排除地方因素對公正司法的干擾,確保少數涉及地方利益的案件得到公正處理,促進國家法律統一正確實施。

  三是推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。執行難作為社會誠信體系不健全而導致的一種司法現象,已經成為人民法院三輪司法改革尚未最終克服的頑癥。如何化解執行難,學界和實務界有諸多不同的觀點。執行權可以劃分為執行裁決權和執行實施權。執行裁決權是一種判斷權和裁量權,屬于司法權的范疇;執行實施權是一種行政權,上下級之間是一種指揮和服從的關系。因此,在人民法院內部將審判權和執行權相分離,建立相對獨立的強制執行機構,既可以充分發揮執行實施權作為行政權的制度優勢,形成上下統一領導、統一指揮的執行體制,又可以避免執行裁決權與執行實施權簡單分割而影響執行效率、損害司法公信。

  四是改革司法機關人財物管理體制,探索實行法院司法行政事務管理權和審判權相分離。隨著以審判為中心的訴訟制度改革的不斷深化,法院人員分類管理改革的進一步細化,人民法院內部的司法行政事務管理權必須與審判權相分離,真正形成以審判為中心的法院內部權力運行體制。由于過去在管理上未能嚴格界定司法機關內部各種權力的不同屬性,導致管理與服務的界限不明、上下級之間的關系不清、法官與行政管理人員的身份混同,最終導致法官數量不少,但從事一線審判工作的人員不足,工作效率不高。《決定》提出探索實行司法行政事務管理權與審判權相分離,既可以充分發揮人民法院內部司法行政事務管理權的行政權屬性,又可以更好地推進以審判為中心的訴訟制度改革,確保審級獨立。

  五是完善行政訴訟體制機制,合理調整行政訴訟案件管轄制度。行政訴訟是三大訴訟中受地方因素影響最大的訴訟。2019年,“民告官”的行政訴訟案件立案數在近幾年連續下降的情況下,又比2019年下降5%,上訴率則高達72.7%。在行政訴訟中,為了地方利益、部門利益打招呼、批條子、遞材料干預司法個案的現象比較突出。因此,要配合跨行政區劃法院設立、司法公開、立案制度等改革,進一步完善行政訴訟體制機制,合理調整行政訴訟案件管轄制度,防止地方保護主義和行政機關干預,從制度上解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。

  二、機制性問題:恪守司法權運行的內在規律

  司法機制是審判權運行的重要載體,是決定和影響司法公正的重要因素。司法機制涉及立案、庭審、裁判、執行等審判權運行的各個環節,同時與法官制度、司法環境、司法保障等具體制度密切相關。《決定》緊緊圍繞訴權保護、審級職能、庭審中心、司法責任等關鍵問題,緊緊抓住司法權運行的內在規律,進一步明確了審判權運行機制的改革思路。

  一是改革法院案件受理制度,變立案審查制為立案登記制。訴權的廣泛性、便捷性是現代社會司法文明的重要標志。任何權利如果不具有可訴性,就失去了具體的保護路徑,就不具有現實性,其價值和意義就要大打折扣。同時,如果社會成員不能通過訴訟解決糾紛,就會選擇私力救濟或群體抗爭的方式實現其目的,反而不利于社會穩定。《決定》提出要改革法院案件受理制度,變立案審查制為立案登記制,對人民法院依法應該受理的案件,做到有案必立、有訴必理。這就意味著人民法院在立案環節對當事人提交的訴訟材料只進行形式審查而不再進行實質審查,實現了程序與實體相分離。立案制度的這一巨大變化,一方面給人民群眾通過訴訟解決糾紛提供了制度保障,另一方面又給人民法院工作帶來新的挑戰。我們必須進一步健全立案公開制度,同時加大對虛假訴訟、惡意訴訟和無理纏訴行為的懲治力度,構建文明、有序、規范的立案工作機制。

  二是完善審級制度,明確四級法院的職能定位。我國現行的法院體制實行四級兩審終審制。各級法院均承擔一審職能,中級法院以上同時承擔二審職能,各級法院同時還承擔再審職能,各種程序相互交錯、職能相互重疊、機構攀比對應,導致地方三級法院案件性質同質化、審判方式同質化、法官素質同質化、職能作用同質化,既不利于有效分流案件,也不利于國家判斷權的科學構建,上級法院的審判監督和指導職能也未能得到很好發揮。《決定》提出要完善審級制度,一審重在解決事實認定和法律適用問題,因為一審距離案件爭議的事實更近,便于及時查明事實;二審重在解決訴辯雙方對一審認定事實和適用法律的爭議,實現二審終審;再審重在審查終審裁判的正當性,維護裁判的權威性、穩定性,最終實現法院裁判的終局性。合理定位四級法院在不同審級中的職能作用,對于提高訴訟效率、樹立司法權威、提高司法公信具有重要意義。

  三是推進以審判為中心的訴訟制度改革,全面貫徹證據裁判規則。以審判為中心是現代社會司法文明進步的重要標志。2019年以來一些重大冤錯案件的發現與糾正,引起了社會各界對疑罪從無、庭審中心和證據裁判的強烈關注。在第六次全國刑事審判工作會議上,最高人民法院提出審判案件要以庭審為中心,實現事實證據調查在法庭、定罪量刑辯論在法庭、裁判結果形成于法庭,全面落實直接言詞原則,嚴格執行非法證據排除制度,讓法庭成為確認與解決被告人罪責刑問題的最終階段和關鍵環節。在民事和行政訴訟中,所有的舉證、質證和認證也應當在法庭上實現和完成,所有的裁判結果都應當是法庭調查和庭審辯論后形成的、具有內在邏輯關系的必然結果。

  四是完善司法解釋和案例指導制度,進一步發揮最高人民法院統一法律適用標準的職能。最高人民法院的審判指導職能必將隨著司法改革的深化進一步加強。按照《決定》的精神,最高人民法院將進一步完善司法解釋制度,嚴格司法解釋的立項、調研、審議等程序,加強司法解釋的針對性、規范性、及時性和有效性,改革指導性案例的篩選、評估、論證和發布機制,建立將最高人民法院的裁判轉化為指導性案例的工作機制。

  三、獨立性問題:遵循司法公正的內在邏輯

  司法權既然是判斷權,判斷主體的獨立性就是確保結果公正性的前提條件。近年來,隨著全社會法治意識的增強和行政機關依法執政能力的提高,人民法院的司法環境有了較大改善。但從實踐來看,一些涉及地方利益的征地拆遷、環境污染、企業破產等案件,普遍存在立案難、勝訴難和執行難,由此引發的申訴上訪也占較大比例。《決定》將完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度作為保證公正司法的首要問題,彰顯了獨立性在確保司法公正中的重要地位。

  一是建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。領導干部干預、插手個案處理是當前人民群眾反映較為強烈的問題。當前,要結合人民法院正在全面推進的司法責任制、司法公開、監督留痕等改革舉措,建立領導干部干預和插手個案的電話記錄、轉遞材料、口頭指示等信息的提取、封存、舉報和公開制度,為人民法院依法獨立行使審判權營造良好的外部環境。

  二是健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執行法院生效裁判的制度。行政機關對待行政訴訟的態度一直是法治建設水平的一個重要標尺。健全行政機關依法出庭應訴制度,既可以讓行政機關直接面對群眾、及時化解糾紛,又能夠樹立行政機關依法行政的形象,提高全社會的法治水平。

  三是完善懲戒妨礙司法、拒不執行、藐視法庭等影響司法權威的違法犯罪行為的法律制度。公正是權威的基礎,權威是公正的保障。近年來,一些當事人隨意鬧庭、鬧訪,侮辱、威脅司法工作人員等現象較為突出,嚴重影響司法機關的正常秩序,極大地損害了司法權威,嚴重挫傷了司法人員的職業尊榮感。《決定》提出要完善相關法律制度,重點解決侮辱、誹謗、威脅司法工作人員以及嚴重擾亂法庭秩序等行為的入罪問題,加大對單位拒不執行判決裁定行為的懲治力度,樹立和維護司法權威。

  四是建立健全司法人員履行法定職責保護機制。司法權作為判斷權,其判斷結果的正確性必須建立在證據裁判的基礎之上。由于法官不能拒絕裁判,因此當證據不足不能支持訴請主張時,刑事法官可以根據疑罪從無原則判定被告人無罪,民事法官可以根據證明責任負擔、舉證責任倒置、高度蓋然性等原則作出有利或不利于原告的裁判。嚴格來說,上述因證據不足而又不得不作出的裁判均是建立在法律真實的基礎之上,離案件的客觀真實可能會有一定差距。因此,要建立健全司法人員履行法定職責保護機制,甄別各類過錯的區分標準,確保法官依法履職行為不受追究,非因法定事由,非經法定程序,不得將法官調離、辭退或者作出免職、降職等處分。

  四、民主性問題:彌合司法技術性與人民性之間的距離

  司法工作是一種高度專業性和技術性的工作,既需要系統全面的法律專業知識,又需要豐富的司法實踐經驗。同時,司法工作又不能脫離人民群眾,這是由我國的根本政治制度決定的,也是司法工作性質所要求的。為了實現我國司法制度的人民性,保障人民群眾依法有序參與司法,實現司法專業性與司法人民性的統一,《決定》圍繞如何保障人民群眾參與司法提出改革舉措。

  一是在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與。引導人民群眾有序參與司法調解、司法聽證、涉訴信訪等涉及基層群眾利益的糾紛處理,可以起到消除對立、緩和矛盾、化解糾紛、普及法律、弘揚道德的積極作用,便于群眾走進司法、參與司法、信賴司法、守護司法。

  二是完善人民陪審員制度,保障公民陪審權利,提高人民陪審制度公信度。人民陪審員制度是人民群眾當家作主、依法參與國家事務管理的重要形式。人民陪審員來自基層,對風俗民情、市井生活有著更直觀的感受,可以彌補專業性的不足。這次人民陪審員制度改革的最大亮點,就是逐步實行人民陪審員只參與事實審,不參與法律審,真正實現了揚長避短,抓住了陪審制度的主要矛盾,為下一步改革確定了方向。

  三是健全社會矛盾糾紛預防化解機制,完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。司法不可能解決所有的社會矛盾。當前,我國的多元化糾紛解決機制尚未得到社會高度認同,適用空間較小,解紛隊伍素質不高。根據《決定》精神,我們要大力支持和發展調解、仲裁等民間解紛力量,實現解紛主體多元化、解紛方式社會化、解紛人員職業化,為國家治理體系和治理能力現代化創造條件。

  五、公開性問題:構建更加開放透明的陽光司法機制

  司法公開是實現司法公正的重要條件。近年來,人民法院以司法公開倒逼司法公正取得明顯成效,特別是審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開三大平臺建設贏得國內外高度評價。同時,我們還應當看到,有的地方仍然以物質條件所限、案件保密、家丑不可外揚等理由拒絕公開,導致司法公開效果大打折扣。《決定》明確提出要構建陽光司法機制,依法及時公開司法的依據、程序、流程、結果和生效法律文書,杜絕暗箱操作,為進一步拓展司法公開提出了具體指引。

  一是構建開放、動態、透明、便民的陽光司法機制。黨的xx屆四中全會對司法公開提出了新的更高要求。一要開放,所有審判流程中依法應當公開的信息都應當向當事人公開。二要動態,當事人可以通過網上辦公平臺與法院進行必要的互動交流。三要透明,所有可以公開的裁判結果和執行信息都應當上網公開。四要便民,當事人和普通民眾參與、旁聽案件審理,獲取法院的公共信息將更加方便、快捷。

  二是加強法律文書釋法說理制度。裁判文書釋法說理是當事人服判息訴的一個重要條件,也是彰顯司法文明公正的必然要求。一份說理的裁判文書,可以客觀承載當事人雙方持有的證據和理由,可以全面反映法官裁量的依據和智慧,可以在一定程度上打消當事人上訴、申訴的想法和念頭。當前,要大力推行裁判文書的繁簡分流,將寶貴的審判資源投向當事人爭議較大、案情復雜、適用法律困難等案件的說理上來,建立裁判文書說理的剛性約束制度和與法官職級晉升、逐級遴選直接掛鉤的制度,建立更加科學的裁判文書說理的評價體系。

  三是構建司法與傳媒的良性互動關系。人民法院要自覺接受輿論監督,尊重新聞傳播規律,有條件的法庭可以設立專門的媒體記者席,為媒體進行輿論監督、傳播司法信息創造條件。媒體也要尊重司法規律,特別是對未決案件的報道一定要恪守無罪推定、疑罪從無、證據裁判等原則,尊重人民法院的判決裁定,共同維護司法權威,防止輿論影響司法公正。

  四是建立法院普法責任制和法官以案釋法制度。全民守法是依法治國的一項基礎性工作。人民法院和法官要主動承擔普法責任,充分利用公開庭審、裁判文書公開、發布典型案例等方式,以案釋法,教育民眾,推動全民守法。

  六、終局性問題:彰顯司法裁量權的國家屬性

  司法權既然是司法機關代表國家作出的判斷權和裁量權,經過法定程序和具備法定條件后,應當具有終局性。司法裁判的終局性是社會成員享有安定性的必要條件,也是公民和法人對自己或他人行為進行合理預期的必然要求。如果人民法院的終審判決可以被輕易推翻,不僅公民正常的生產生活會受到嚴重影響,而且市場交易所引發的產權變動均處于待定狀態,平等競爭的統一市場秩序就無法建立。《決定》以落實司法裁判的終局性為基點,就實行訴訪分離、解決執行難等問題提出了改革的具體要求。

  一是落實終審和訴訟終結制度。我國實行二審終審制度,但受“信訪不信法、信上不信下”錯誤觀念的影響,案件結而不終、無限申訴的現象較為突出,終審制度不能得到有效落實,損害了司法權威,影響了正常的社會秩序。當前,要以確保生效裁判的終局性、穩定性為基礎,完善二審終審制度,強化再審裁判的終局性和確定性,落實涉訴信訪終結機制,彰顯司法裁判的國家屬性。

  二是保障當事人依法行使申訴權利,改革申訴制度。當事人對生效裁判、決定的申訴常常可以衍生為難以化解的涉訴信訪案件,有的還會發展為極端事件。導致這種結果的原因是多方面的,但申訴人缺少必要的法律知識是引發其常年上訪的重要原因。《決定》提出建立申訴案件的律師代理制度,可以引導當事人理性、合法、有序地表達訴求。對于因經濟困難無力聘請律師的當事人,納入法律援助方式解決。

  三是制定強制執行法,保障勝訴當事人及時實現權益。當事人的勝訴權益得不到實現,判決終局性的價值也就無法體現。要抓緊推動立法部門制定強制執行法,就執行主體、執行程序、執行措施、執行裁判、執行實施等問題作出更加明確的規定,同時要加快建立失信被執行人信用監督、威懾和懲戒法律制度。

  七、廉潔性問題:堅守法官職業的內在品質

  貪腐是司法公正的天敵。如何在體制和機制上確保司法廉潔,一直是司法改革的關鍵。近年來,各級法院廣泛開展法官職業道德教育,積極構建相互制約、相互監督的審判執行工作機制,嚴格執行“五個嚴禁”等規定,人民法院黨風廉政建設和反貪腐斗爭取得明顯成效。但同時我們也清醒地認識到,審判、執行等權力集中領域的貪腐案件仍易發多發,嚴重損害司法公信。《決定》緊緊抓住這些突出問題,指出了確保司法廉潔的具體路徑。

  一是建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。近年來,最高人民法院已經出臺相關規定,在防止內部人員干預案件方面取得明顯成效。要根據《決定》的要求,進一步細化和落實具體的措施,關鍵在“如何記錄”、“如何追究”上下功夫,完善相關銜接機制,建立內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。

  二是明確法官及其輔助人員的工作職責、工作流程和工作標準,實行嚴格的辦案質量責任制。建立嚴格的辦案質量責任追究制度,是社會各界對司法人員提出的一致要求。《決定》提出要實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制,但同時提出三個前置條件:一要明確工作職責,法官及其輔助人員是否依法履行了應當履行的工作職責;二要明確工作流程,法官及其輔助人員是否按照訴訟程序和工作流程履行了職責;三要明確工作標準,法官行使的自由裁量權是否超越了法律限定的范圍,司法輔助人員的行為是否在其合理性和正當性之列等。同時應當說明的是,嚴格的辦案質量責任制與司法人員履行法定職責的保護機制是相互配套的兩個制度,應當與法官懲戒制度改革同步推進。

  三是依法規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為。為了防止權力尋租和利益輸送,堅決懲治司法掮客行為,《決定》對司法人員的以下行為作出了禁止性規定:嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師;嚴禁向當事人或律師泄露或為其打探案情;嚴禁接受當事人或律師的吃請或者收受其財物;嚴禁為律師介紹代理和辯護業務等。

  四是對因違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員實行終身禁業原則。為了確保法律職業共同體的純潔性,《決定》提出了違法違紀并被開除的司法人員和法律工作者終身禁業的原則,表明了對司法領域貪腐零容忍以及堅決清除害群之馬的決心。對因違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員,終身禁止從事法律職業,構成犯罪的要依法追究刑事責任。

  八、主體性問題:打造法官隊伍的正規化、專業化、職業化

  法官素質是實現公正司法的前提和基礎。法官擔負著接受訴請、發現真實、判別善惡、平衡利益、實現正義等多重職能,這就要求法官必須具有系統的法律知識、豐富的司法經驗、良好的職業品德。如何把社會上最優秀的、足以讓人們信賴的法律人才吸引到法官隊伍中來,除了必要的理想信念教育之外,還必須建立與法官職業相適應的法官制度。《決定》立足于法律職業共同體的職業要求,對法官的職業準入、職前培訓、職業保障、逐級遴選、基層任職等問題作出了原則性的規定。

  一是完善法官職業準入和職前培訓制度。法官作為依法行使判斷權和裁量權的主體,事實上負有判斷是非善惡之重任,擁有生殺予奪之大權,應當建立更加嚴格的職業準入制度和職前培訓制度。根據我國現行法官法的規定,法官的任職條件較為寬松,也缺少嚴格的職前培訓制度,有待進一步修改完善。

  二是完善法官職業保障體系,建立法官專業職務序列及工資制度。根據我國法官法的規定,法官的工資制度和工資標準根據審判工作特點,由國家規定。法官法頒布19年來,未能制定法官單獨的工資制度,而是一直將法官按照公務員管理。根據《決定》要求,要建立法官專業職務序列及工資制度。

  三是建立法官逐級遴選和初任法官由高級人民法院統一招錄、基層任職的制度。法官逐級遴選制度是實現法官專業知識、司法經驗和職業品德三結合的最佳途徑,也與我國四級法院的功能定位相適應。堅持上級法院法官一般從下一級法院優秀法官中遴選的制度,可以為下級法院的法官預留較大的晉升空間,便于形成良性的人才成長機制。由高級人民法院統一招錄初任法官,既與省以下地方法院人財物統一管理相適應,又可以實現省級范圍內根據案件數量變化實行法官員額比例的合理調配。建立初任法官一律到基層法院任職的制度,可以為法官逐級遴選制度奠定基礎,也符合法官培養成長的模式。